奥巴马政府的“能源独立”战略及中国的对策

倾城

崔楠楠 　

   

    美国在世界能源领域拥有支配地位，其能源战略不仅是自身国家战略的重要组成部分，更成为左右整个世界经济乃至政治、外交走向的决定性因素。奥巴马政府上台后，大力推行“能源独立”战略，到2011年，美国石油对外依存度历史性地下降到45%，能源自给率上升到78%，时隔62年后重新成为成品油出口国。这一具有里程碑意义的成功令人震惊，更催人反思。一旦奥巴马所设想的美国“能源独立”真正实现，不仅意味着世界能源格局在未来10年将发生根本性改变，与此相对应的，世界经济格局、政治格局也都将发生超乎想象的调整。

    一、奥巴马的“能源独立”战略

    “能源独立”作为一种能源政策理念，从尼克松时代起就被频繁提及，但受限于美国庞大的经济体量和长期形成的经济发展模式，这一目标从未真正实现。与美国历届政府相似，高举“新能源”旗帜上台的奥巴马在入主白宫的第一时间就提出了自己的“能源独立”战略，但在当时并未引起国内外足够的关注，媒体更多地把其理解为奥巴马对能源政策的新“包装”而已。直到2011年底，美国能源结构完成了令世人瞠目结舌的转变，整个国际社会才真正意识到这次奥巴马的“能源独立”是动真格的了。
    奥巴马政府上台后，立即推出了一系列能源政策，并逐步将其体现在《2009复兴与再投资法案》、《美国清洁能源安全法》等多个法案当中。总体来看，主要有三方面的内容:一是增加国内石油产量。奥巴马2009年上任伊始就明确提出将“进一步促进国内石油和天然气产量”。2010年1月，奥巴马在国情咨文中作出开放近海油气资源开发权的决定，这标志着美国20年的采油禁令被打破。2012年1月，奥巴马又高调宣布进一步解禁近海油气开发，开放美国75%的近海油气田，美国石油产量迅速增加。二是鼓励天然气（含页岩气）的开发利用。美国页岩气产量从2006年到2010年五年间增长近20倍，页岩气成为支持美国能源独立的牢固基石。三是推进新能源的开发利用，提高能源利用效率。奥巴马政府制定了可再生能源配额、加大清洁能源研发生产投入、推动新一代生物燃料技术工艺等三个方面的相关政策，确立了以生物燃料为代表的新能源在能源结构中的核心地位，同时着力提高能源使用效率，提出在未来18年内将美国燃料效益至少提高一倍，从而推动美国新能源产业的发展驶入了前所未有的快车道。

    二、奥巴马推行“能源独立”战略的动因

    奥巴马政府之所以全力推动“能源独立”战略的实施，主要是考虑到美国国内国际两个方面形势的发展现状和趋势要求。
    1.从国内来看，“能源独立”战略是美国经济再次崛起的重要基础。能源战略对于美国经济发展的意义在于：其一，它是解决美国严峻的高失业局面的重要途径。石油、天然气的开采炼化和新能源开发所属的能源产业是当前美国劳动力特别是蓝领劳动力相对密集的产业，产量的增加可以直接增加就业人口。而美国解决高失业的另一战略——再工业化与制造业回归，也需要低成本的能源支撑。虽然物联网等新技术的应用使美国劳动生产率明显高于发展中国家，但美国较高的劳动力成本仍需要其他成本予以平衡。这时，由新能源产业造就的相对低廉的能源成本就成为支撑美国制造业竞争力的重要基础。其二，它是维护美元世界货币地位的有力支撑。以目前形势看，美国依靠国外资本流入支撑本国消费投资的“负债增长模式”不会发生根本改变，为了保证这一模式的持续，美元的世界货币地位不容动摇。在过去近40年里，石油美元是确保美元地位的重要因素。而在未来“石油美元”可能被“碳美元”接替的大变动格局中，确保石油和以新能源为特征的低碳经济都牢牢控制在自己手中，是确保美元地位的必要举措。其三，它是抢占未来发展主动权的决定性环节。新能源虽然在短期内尚难成为经济增长的核心动力，但从中远期看，新能源必将是下一次技术革命的主流，目前的大量投入和布局谋划对于保证美国经济增长的持续动力作用深远。
    2.从国际来看，“能源独立”战略是美国主宰世界政治经济格局、维护世界霸主地位的基础条件。近年来，中国、印度、俄罗斯、巴西、南非等新兴国家的崛起对美国霸主地位造成了很大冲击。尤其是金融危机之后，传统的八国集团变为二十国集团，世界经济增长动力由发达国家转为了新兴国家，中国、印度等新兴国家在国际经济政治秩序中所处的地位快速上升，再加上美国自由经济增长模式被广泛质疑，美国的世界霸主地位遭遇到了自**苏联解体之后最严峻的挑战。美国要想巩固自己的霸主地位，必须促进美国经济重新快速增长，必须继续保持对全球经济的引领作用，必须遏制新兴国家的经济增速。前两个“必须”前文已有论述，对于后者而言，新兴国家无一例外地走在工业化道路上，美国控制了工业的血液——石油、天然气等能源，无异于掐住了工业国家的喉咙。从这个意义上，美国一旦主导了世界能源格局，也就掌握了世界经济的主导权。
    事实上，进入21世纪以后的国际高油价基本是美国一手放任推动形成的，经过权衡利弊，高油价对美国更为有利。美国新能源产业发展的根本前提就是石油价格长期居于高位，如果石油价格低于70美元，新能源开发是无利可图的，因此，美国利用自己对石油的定价权，力保国际石油价格始终保持90美元以上高位。而由于美国每年以低廉的价格坐拥大量份额油，政府可以利用税收等政策，使得国内成品油价格明显低于国际价格，在确保世界其他国家能源成本高昂的同时，又能保持国内油价的相对低水平。高价石油已经成为发展中国家继续发展的障碍，即将到来的新能源的技术垄断又进一步提高了发展的门槛和代价。美国一旦占领新能源技术制高点，便能继续在国际分工体系中占据“大脑”的地位，而作为“四肢”的发展中国家只能受“大脑”摆布、给美国打工。

    三、美国“能源独立”战略的全方位影响

    美国“能源独立”战略的持续推进，其意义和影响远远超出了能源本身的边界。基于美国能源战略的新转向和能源在当今与未来世界中的特殊作用，就这一战略的深远影响，笔者尝试做出三点基本判断。
    1.美国“能源独立”战略极有可能催生由美国引领的第四次技术革命并延续美国在全球资本主义体系中的领袖地位。此轮资本主义世界金融危机要得到最终解决，世界经济要彻底走出周期性的康德捷夫波谷，必然要靠生产力的跨越式提高。而科学技术是第一生产力，新能源技术已经成为公认的下一次科技革命突破口。如前所述，美国为新能源技术的开发利用提供了优越的制度环境和创新环境，极有可能产生具有划时代意义的技术创新。一旦掌握这一创新成果，美国将带领资本主义世界彻底走出经济危机的阴影，其领袖地位将更加巩固。从近期看，“能源独立”战略也将促成美国在政治经济外交等方面的重新定位。没有了他国在能源安全上的威胁，美国在经济政策制定上将更为自由独立，政治、军事、外交政策也将更加我行我素，输出革命、输出价值观的动作将更加肆无忌惮。
    2.美国“能源独立”战略将不断推高国际油价，世界敏感地区将持续动荡。随着“能源独立”战略不断推进，美国将从以往高油价的间接受益者变为直接受益者，只要能平衡本国民众对高油价的不满程度，美国就可以依仗自己对石油定价权的控制，保持石油等能源价格的长期高位，既形成对新能源发展的直接刺激，又可以最大程度获取经济收益，同时还能形成对新兴国家的遏制，可谓一举三得。因此，未来无论欧盟债务危机或者其他危机导致世界经济在短期内出现怎样的反复，世界能源价格的大趋势将一定是长期保持高位。同时，在各种因素特别是美国“能源独立”的推动下，全球已初步形成三大原油“供需板块”，即俄罗斯―欧洲板块（俄罗斯、中亚原油主供欧洲），美洲非洲―美国板块（美洲非洲原油主供美国），中东―亚太板块（中东原油主供亚太）。由于中东的安全状况已经难以危及美国利益，因此美国对中东的战略将会从维持现状稳定变为煽动局势混乱，以此逻辑推理，作为我国石油主要来源地的中东未来局势将更加动荡。
    3.美国“能源独立”战略对我国的经济安全、意识形态安全以及国家安全构成了巨大威胁。根据对高油价的判断和对中东局势的分析，可以推知，对我国而言，非但高油价的问题没有任何机会得到解决，甚至可能面临中东石油随时“断供”的危险，基本的能源安全都无法得到保证。更何况，我国面临的绝不仅仅是能源安全问题，而是带有全局性的经济安全、意识形态安全以及国家安全问题。
    从经济层面看，美国要对我进行遏制，最有效的方式就是提高包括粮食、能源在内的世界大宗商品价格。目前，我国正处于工业化时期，正是对原材料需求最旺盛的时期，又在世界整体形势不好的情况下一枝独秀，本身就会形成通货膨胀压力。提高粮食、石油等价格，不仅可以直接提高我国工业化的成本，压低我国企业的利润空间，使其缺乏完成产业升级的资金和物质基础，而且可以推高国内的通货膨胀率，使得我国政府必须实施紧缩性的货币政策，从而延缓中国经济的增长速度。而以生物燃料为核心的新能源快速发展，正好可以使得美国一箭双雕，既利用生物燃料对粮食的大量需求推高世界粮食价格，又借助新能源对油价的支撑，推动石油为代表的各种大宗商品持续高位。这将大幅提高我国企业生产经营的成本水平，大幅增加我国人民群众的生活成本，进而造成经济不景气和社会不稳定。
    从意识形态层面看，新能源政策为美国论证西方模式的合理性及中国模式的不可持续性提供了“绝好”素材。在中国模式逐渐得到世界认同、社会主义和资本主义两条道路竞争日趋激烈的背景下，美国政府毫无疑问要拿中国经济的粗放增长模式和对世界资源的巨大需求为攻击点和突破口，宣扬美国创新和技术引领下的“健康”发展模式。事实上，奥巴马政府在提新能源的同时，已经把“低碳”作为美国经济的主要特征和发展方向，并利用气候变化、资源枯竭、环境保护等各种议题，对中国等发展中国家施加各种限制和影响。这除了会直接加重中国经济增长的成本之外，更为重要的是有利于美国在世界政治领域争夺话语权，利用自身推行的能源战略，力证美国模式美好健康的同时，丑化和妖魔化我国的增长模式，从而在“东西之争”中重新确立美国模式在世界范围的认同度和影响力，不断消解中国模式在本国民众心目中的合法性。

    四、对策建议：对我国的启示

    在美国对外石油依存度降至45%历史性低点的2011年，我国的石油依存度历史性地攀升到56%（这一数据在2012年一季度已达到57.9%），最近高盛预测中国将在2014年超越美国成为世界第一大石油进口国。在排名前10位的中国原油进口来源国中，除了俄罗斯、委内瑞拉和哈萨克斯坦，其他7个都是中东北非国家，该地区占中国进口石油的比例超过70%。中东到我国的运油航线，不但曲折漫长，而且沿途布满了西方国家军事基地、海盗出没地和主权争议地，安全性十分脆弱。另一方面，我国的新能源产业整体水平不高，技术创新缺乏，资源浪费严重。针对美国的“能源独立”战略和日益严峻的现状，必须展开及时有效的应对。
    1.保持清醒，高度重视，从国家安全和长远发展的高度正视和解决能源问题。能源是国民经济的命脉。必须充分认识到能源安全是牵动国家安全等全局性问题的核心问题，充分认识到我国即将面临的险峻局面，从国家层面加强顶层设计，统筹行政部门、能源企业、科研机构、军队乃至友好邻国的力量，借鉴外国经验，从国家战略的高度设计科学合理的我国能源战略。比如，尽快出台能够有效刺激新能源技术开发的系列政策，处理好中小创新企业与垄断企业的关系。有意识控制、降低从中东进口石油的数量，深刻认识在我国近海开发石油的重要意义，在近海领土争端上绝不让步，并要加强存在、加快开发。
    2.树立需求导向，激励自主创新，真正营造开发新能源、使用新能源的社会氛围。美国是一个消费拉动的纯市场化运作的经济体，没有需求必然没有供给，因此政府各种政策的出发点首先考虑的必然是消费。我国是一个长期靠生产拉动的政府主导型的经济体，规模、产量、GDP是政府考虑问题最直接的落脚点。但正是这两种思维的差别，造成目前整个世界新能源产业出现了一个十分有趣的现象：美国研发的技术被中国企业购买之后，凭借中国政府对企业的补贴，在以较低成本生产出产品、设备后，再以较低的价格卖回美国，满足美国日益增多的新能源消费。这一现象需要深彻反思。中国在发展新能源方面不是没有优势，我们有稀土、电池技术、基础设施建设等方面的优势，但为什么这样一个绝对的高技术、朝阳产业在国内会被发展成一个产能过剩、利润较低的完全竞争性行业？这说明，我们在产业扶持的政策制定方面还有相当大的改进空间，绝不能继续以投资拉动、粗放增长的传统思维去统驭和规划高技术、高附加值的新兴产业。尊重“需求拉动供给”这一市场经济铁律，尊重科学进步和技术创新的内在规律，是我们在发展新能源等高新产业时必须注意和遵行的原则。否则，任何具有决定意义的科技创新和产业进步都无从谈起。
    3.完善政策措施，落实问责机制，切实保证科学决策及其执行的持续性。从新能源产业说开去，在推动一般产业发展的政策方面，我国也有很多需要学习改进的地方。美国的产业扶持一般都以法律形式发布，法律中对于每一个事项都是十分详细明确的规定，并且由于法律在公布前经过众议院、参议院反复地讨论和论证，确保了政策是可接受的（取得了共和、民主两党多数人的支持）和易执行性（美国的政策条文非常详细），这也保证了企业和地方政府在执行政策时有法可依、有章可循，一句话，在法律框架下企业和政府都了解该怎样出牌。同时，美国高效运转的司法系统保证了政策的连续性和执行的有效性。相比而言，我国的产业扶持政策通常以文件形式下达，并由地方行政部门执行，文件对于具体的细节并不会一一涉及，并且主要思想来自相关部委等行政部门，对地方执行的效果也无有效的审查和问责机制。产业政策执行得好坏，完全取决于领导者基于地方发展和个人政绩的自由裁量，取决于地方的资源获取能力和经济管理能力，以至“跑部钱进”甚嚣尘上，“大干快上”时时上演，因主官换人而下马的产业项目比比皆是，产业政策在执行过程中被利用、被钻漏洞的例子屡见不鲜，资金浪费惊人，环境污染惊人。而要从根本上改变国内当前盛行的“工程思维”和“换届经济”，必须正视我们在推动产业发展上存在的深层次问题，要从根本机制设计上，确保每一项政策制定的前瞻性、合理性、操作性，确保每一项政策在执行过程中不走样、不越界、不短命。