“民告官”案“难见官”部分试点地区 首长应诉率明显提高

李晓宇

　针对“民告官”案中“难见官”的现状，包括北京、深圳、杭州在内的中国多个城市近年推行了“行政首长出庭应诉制度”，要求在相关的行政诉讼中，行政机关的“一把手”必须出庭应诉。此项制度推行了几年后，不同地区所产生的效应不尽相同，但在部分试点地区规定应诉率与绩效考核挂钩之后，首长出庭的频率明显提高。 　　中国各地“民告官”的行政诉讼案近年已相当普遍，不过，作为被告的行政机关法定代表人不出庭应诉，而由律师或单位工作人员全权代表，也常见的情形。 　　作为建设法治政府的一项举措，中国国务院在2010年发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，提出“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”。北京、江苏、深圳等地近年陆续试点出台了行政机关负责人出庭应诉制度，其中部分地区规定，党政“一把手”是否积极应对行政诉讼案件，是否主动出庭应诉，直接影响到行政机关的绩效考核。 　　据《新京报》报道，北京平谷区在推行此项制度一年之后，行政机关党政“一把手”的出庭应诉率由之前的2.45%，上升到75.68%。 三水行政首长应诉率 从11％上升至100％ 　　广东也自去年中旬起在深圳、佛山、中山等7个市（区）试点这项规定。广东媒体《南方日报》报道说，广东三水与佛山两市将应诉率与绩效考核挂钩之后，三水行政首长出庭应诉率从去年的11.1%，上升到今年上半年的100%，而佛山市两级政府今年上半年的首长出庭率达95%以上
　　对此国家行政学院教授汪玉凯接受本报采访时指出，作为行政机关的法人代表，一些行政首长并不一定掌握了很多法律知识，或者表现得并不善辨，这令他们出庭应诉时缺乏足够自信，而级别高的行政首长尤其不轻易出面，“因为一旦败诉，感觉有些面子上挂不住”。 　　他：“相对来说，级别高的行政首长出庭应诉率比较低，而级别低的出庭应诉率更高一些。” 其他地区行政首长 应诉率普遍偏低 　　最高人民法院副院长江必新去年在最高人民法院网站刊载文章指出，在行政机关负责人出庭应诉这项工作上，各地发展不平衡的问题仍然比较突出，工作的常态化、规范化、机制化的程度还普遍较低。 其他地区行政首长出庭应诉率普遍偏低 　　这也被解读为在上述试点地区之外，其它地区行政机关负责人出庭应诉的程度仍然不高。江必新并在文中要求，各地法院要切实推进行政首长应诉制，“把裁判的负面效应降低到最低程度。” 　　对于这项制度的推进，外界看法并不一致。除肯定制度的正面意义外，也有评论认为，解决行政诉讼的困境是一项系统工程，行政首长的“出庭应诉”难以根本改变行政诉讼的现状，相反，审判长的行政级别往往低于行政机关负责人，或会影响审判的公正性。 　　汪玉凯则认为，高级别的行政官员出庭应诉，确实可能存在影响法官心理的现象，但这取决于法官的自身阅历与法庭经验，“比如在北京法院，就经常会遇到行政领导级别高的现象。” 　但他认为，总体而言如果由法人代表、行政首长亲自出庭，也是在展示对司法纠纷的重视程度，有利于树立行政机关的正面形象，这一举措应当在更大范围内推广，并形成制度化与常态化。